Antes del 30 de junio debería ingresar al parlamento, el proyecto de ley de Rendición de Cuentas 2021. Tendrá características especiales. En primer lugar, porque será luego de haberse levantado la “emergencia sanitaria” con todo lo que ello conllevó en materia de direccionamiento de recursos y mecanismos de financiamiento; en segundo lugar, porque debería incluir certezas en materia de recuperación salarial para los funcionarios públicos.

Por tanto, es necesario echar luz sobre alguno de estos temas para poder orientar la agenda de reivindicaciones, teniendo en cuenta la importancia de nuestras demandas. En particular, en materia salarial sobre la que persisten dudas.

Desde la Ley Nº 18.719 (Presupuesto Nacional Período 2010-2014), los ajustes salariales de los funcionarios del Estado aplican el criterio de ajuste por “inflación futura”, tal cual se expresa en su artículo 4º:

«[...] Los ajustes serán realizados tomando en consideración la meta de inflación fijada por el Comité de Coordinación Macroeconómica para el período de vigencia del aumento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º de la Ley Nº 18.401, de 24 de octubre de 2008, con la modificación introducida por el artículo 3º de la Ley Nº 18.670, de 20 de julio de 2010, y las disponibilidades del Tesoro Nacional. En caso que la meta de inflación se establezca en términos de un rango, se tomará en consideración el centro del mismo. Los ajustes deberán incluir, asimismo, un correctivo que tome en cuenta la diferencia en más que se hubiere registrado entre la variación observada del Índice de Precios al Consumo (IPC) confeccionado por el Instituto Nacional de Estadística durante la vigencia del ajuste anterior y el porcentaje de ajuste otorgado. [...]»

Dicho de otra manera, el 1º de enero de cada año se otorga un ajuste por inflación futura o esperada para el año en curso; y en caso de que la inflación efectivamente registrada (real) –medida por el IPC– supere al ajuste otorgado por este concepto, corresponde aplicar un “correctivo”

Este criterio de ajuste fue aplicado estrictamente a partir del año 2011, pues en el ajuste del año 2010, si bien se empleó el “centro de la banda de metas de inflación” fijada por el BCU en 5%, se aplicó como mecanismo de corrección de inflación1 al que se adicionó (por última vez) un ajuste por concepto de “recuperación” de 2%. Asimismo, a los efectos de dar cumplimiento a la cláusula 4ª del acta complementaria de fecha 11 de abril de 2008 del Convenio Colectivo con fecha 20 de diciembre de 2007, se otorgó a los funcionarios comprendidos en los incisos 02 al 15 y a los organismos del artículo 220 de la Constitución un aumento complementario (adicional) de 2,68%; con excepción de la Enseñanza, ASSE y el Poder Judicial 2.

Como señalamos anteriormente, 2010 fue el último año de recuperación salarial, siendo 5,9% la inflación acumulada en el año 2009. A partir del año 2011 se aplica el criterio del centro del rango meta como “inflación futura” o esperada, es decir, se produce la transición de un criterio a otro (cambio de criterio de ajuste salarial de inflación pasada a inflación futura).

En 2011 se implementó un ajuste de 6,93%3 que se compone de 5% de inflación futura o esperada (de acuerdo al centro del rango meta fijada por el BCU), siendo 1,83% correctivo, tal cual se establece –y así consta en el decreto– en el convenio suscrito con COFE. Analicemos un poco los efectos de este cambio.

La inflación en 2009 fue 5,9% –todos recibieron este porcentaje–; sin embargo, la mayoría recibió en forma adicional 4,73%4 . Por otro lado, la inflación del año 2010 alcanzó 6,93%; es decir que a cuenta de la inflación “pasada” se otorgó en 2011 un porcentaje de 1,83%, siendo el 5% por inflación futura. Se podría asumir que en virtud de haber recibido un ajuste de 4,73% (por encima de la inflación) y un correctivo de 1,83% que se recibió previo al ajuste de enero de 2011, el ajuste real es 6,65%.

La inflación acumulada de 2010 fue en total 6,93%, y un ajuste por encima de la inflación de 6,65% sería prácticamente un “empate técnico”; no obstante, eso significaría que la recuperación referida no fue tal, sino que cambió su naturaleza, pasando de recuperación a ajuste por inflación. No se pierde capacidad de compra con el cambio de criterio, pero resta cubrir una parte de la recuperación pendiente del período 2000-2005.

Esto es lo que, sin duda, se puede (o se podía) reclamar a partir del año 2011 cuando se produjo el cambio de criterio. Lo que es un hecho es que a partir del año 2011 inclusive, los ajustes de las retribuciones de los funcionarios del Estado se hacen con el criterio de inflación futura o esperada, con correctivo –en caso de corresponder– al cabo de los doce meses.

Lo que resulta curioso, aunque fue reclamado insistente y oportunamente en los ámbitos correspondientes, es que desde el año 2010 hasta el año 2020 inclusive se aplicara el mismo porcentaje (5%, centro del rango meta de inflación fijada por el BCU) como porcentaje de inflación proyectada. Esto, además de los reclamos, trajo aparejadas confusiones en oportunidad de los ajustes debido a la casuística aritmética que implica, pues la reiteración antojadiza de su aplicación hace suponer que el efecto acumulado de su adición al correctivo del año anterior representa el mismo porcentaje que si se hubiese aplicado el criterio de inflación pasada5 , es decir, al 100% del IPC del año anterior.

En concreto, este criterio de ajuste en las retribuciones de los funcionarios públicos se aplicó desde el año 2010 (en rigor técnico desde el año 2011) hasta el año 2020 con la llegada del nuevo gobierno y, por ende, de un nuevo Presupuesto Nacional6 .

En su artículo 4º, la Ley Nº 19.924 (Presupuesto Nacional 2020-2024) establece un nuevo criterio de ajuste en las retribuciones; de hecho describe el mecanismo a aplicar a partir del año 2022. De acuerdo a lo que se expresa, desde ese año los ajustes salariales serán por inflación futura o esperada (como se aplicaba habitualmente) pero con varias novedades.

En primer lugar, todos los años está previsto un porcentaje distinto por inflación esperada7 (con su correspondiente correctivo al cabo de los doce meses).

En segundo lugar, se incorporan porcentajes adicionales por concepto de recuperación en la misma oportunidad de los ajustes por inflación que, si bien se establece que están “condicionados” a varios factores de la política económica, no se desconocen, aunque tampoco están identificados sus montos.

Los porcentajes de recuperación dan cuenta de una pérdida. En efecto, en el año 2021 los trabajadores del Estado recibieron un ajuste de 4,41%. Lo que dice la ley Nº 19.924 es que es una adecuación que surge de la inflación acumulada durante el año 2020 (9,41%) y del ajuste otorgado en enero de 2020 por concepto de inflación esperada (5%). El artículo es claro cuando se refiere a “adecuación” y no correctivo8 . Luego no menciona nada sobre un ajuste por concepto de inflación futura, ni nada más referido al año 2021.

De la lectura se desprende que la pérdida salarial a recuperar se configura durante el año 2021. Quedan dudas sobre la naturaleza del ajuste de 4,41% (no hay certezas respecto a si opera como correctivo –lo que parece esperable y razonable– o si se considerará un adelanto de inflación proyectada o futura). Está claro que tiene distintas repercusiones. Por lo tanto, es necesario precisar (identificar con rigor) a cuánto asciende la pérdida experimentada durante el año 2021 para poder confeccionar el calendario de montos de recuperación, a fin de alcanzar los niveles previos a la asunción de este gobierno.

Sin embargo, este artículo incorpora otras innovaciones. Por un lado, dado el deterioro de la capacidad de compra de las retribuciones, asume el compromiso de ir recuperando todo lo perdido a lo largo del quinquenio; pero por otro, a diferencia de lo técnicamente correcto, y de hecho como se utiliza en el sector privado, a la hora de calcular la pérdida de la capacidad de compra9 para lo cual se emplea el IPC como instrumento, se decreta el uso del IMSR del gobierno central10.

«[...] A partir del 1º de enero de 2022, los aumentos salariales propuestos por el Poder Ejecutivo incluirán un componente de recuperación del poder adquisitivo de las remuneraciones de los funcionarios públicos, de manera tal que al finalizar la vigencia de este Presupuesto, el nivel de salario real no haya sufrido deterioro, conforme al Índice Medio de Salarios Real del Gobierno Central publicado por el Instituto Nacional de Estadística. La mencionada recuperación deberá estar culminada el 1º de enero de 2024. [...]»

En virtud de lo expresado, será necesario analizar qué sucedió estrictamente en 2021 en materia salarial, es decir, identificar cuál fue efectivamente la pérdida de salario experimentada, y diseñar un cronograma de recuperación que permita alcanzar los niveles previos a 2021. Lo que se perdió, ya no se recupera. Para ello están previstos los grupos de trabajo por rama de actividad a nivel público, que serán convocados a partir del 2 de mayo.

Esta es parte de la tarea que le corresponde a FUM-TEP. Es, sin lugar a dudas, una de las urgencias importantes que tenemos por delante. En este sentido, algún elemento más. Los desafíos son varios: lo concreto es “cuantificar la pérdida”, pero es necesario señalar que a nuestro saber y entender fue el 100% del IPC acumulado durante el año 2021, es decir, 7,96%.

Los riesgos que afrontamos son al menos dos: (1) asegurarnos de que el 4,41% otorgado en enero de 2021 sea considerado como “correctivo” a cuenta del año 2020; (2) lograr acercarnos al 7,96% lo máximo que podamos en función de que surge de una medición realizada por el IPC, y el gobierno insiste en el uso del IMSR del gobierno central11, lo que puede implicar importantes diferencias; sobre todo si aún no hay certezas en torno a su modo de aplicación o cálculo.

No todo lo que reivindicamos refiere a la recuperación de los niveles salariales reales previos a la crisis. Debemos tener en cuenta que el gasto público ha sufrido una importante caída en términos reales, con el fin de reducir el nivel de déficit fiscal. De hecho, antes de que ingresara el proyecto de ley de Presupuesto Nacional 2020-2024 –incluso antes de anunciarse la emergencia sanitaria– se decretó un tope de ejecución para el año 2020 del 85% de los créditos comprometidos del año anterior; es decir, se obligaba a los organismos del Estado a hacer un abatimiento del gasto público del 15%.

Al mismo tiempo que transcurrían los primeros meses de la emergencia sanitaria y se evaluaban los resultados de las primeras medidas implementadas por el gobierno, se desarrollaba la discusión del Presupuesto Nacional quinquenal.

El Presupuesto Nacional es el instrumento de política económica y social más importante de un gobierno. Contrario a lo que muchos piensan, el objetivo más significativo de este presupuesto es social, en razón de que es la manera como se distribuyen los recursos para hacer el bien común. Un presupuesto sano debe considerar los problemas sociales y económicos del país, y el entorno en que se desenvuelve. Es el plan de acción del gobierno, donde se establecen cuáles serán los gastos que enfrentará y cuáles son los recursos con que se contará para hacerlo.

La ley de Presupuesto Nacional contiene el total de los ingresos y gastos contemplados para el correspondiente ejercicio fiscal. Su importancia radica en que en ella se van concretando los principales objetivos que el gobierno pretende alcanzar en un período determinado, así como los recursos que se requieren para financiar el gasto del cumplimiento de estos objetivos.

Como ya se dijo, el presupuesto no solo es un instrumento de planificación financiera, condiciona la vida diaria de personas y empresas. Por ello es importante que la ciudadanía conozca los detalles del contenido de esta ley: su proceso de aprobación, las entidades que participan y su alcance como instrumento de gestión de los recursos de todos los ciudadanos.

El presupuesto es un programa quinquenal, que entra en vigencia al segundo año de asumir un nuevo gobierno. Durante el primer año, el Poder Ejecutivo lo formula y el Poder Legislativo lo sanciona. Por ende, tanto la elaboración como la discusión del presupuesto vigente se sucedieron en el marco de la pandemia. En este sentido, era dable esperar que el contenido pusiera énfasis en su combate, instrumentando medidas de políticas tendientes a dar respuesta a la situación sanitaria, económica y, por sobre todo, social.

Por otro lado, luego de aprobada la ley de Presupuesto, y en virtud de nuevos escenarios macroeconómicos o de coyuntura nacional, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, el Poder Ejecutivo le presenta al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, donde puede proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos, y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas.

No hay duda de que el Presupuesto estuvo signado por la pandemia y la Rendición de Cuentas representa una evaluación de lo actuado. Es de esperar que permita el análisis detallado y la evaluación de las medidas implementadas en el marco del combate a la pandemia.

El Presupuesto Nacional da cuenta de una caída general en términos reales del orden de 2,0%, que ya se origina a partir del decreto de abatimiento parcial de todos los gastos de funcionamiento de los incisos con el objetivo de alcanzar las metas fiscales impuestas. En ese sentido, el gobierno privilegió los objetivos macroeconómicos en sintonía con la recientemente aprobada LUC que crea una regla fiscal sobre el gasto presupuestal. Es decir, que la pandemia puso en tensión –y hasta cierto punto– en contradicción, los objetivos sociales con los económicos.

En materia de asignación presupuestal a la Enseñanza podemos observar que experimentó una caída mayor al promedio general, en el entorno de 3% en términos reales durante el año 2020.

En efecto, el presupuesto de la ANEP fue en el orden de 3,5% menor en 2021 que el presupuesto de 2020, y será un 0,5% menor en 2022 con respecto a 2021. El ajuste se concentra en dos componentes: la inversión y la masa salarial. En cuanto a las inversiones, prácticamente se han detenido. En cuanto a la masa salarial, podemos ver una reducción de 3,2% en 2021 con respecto al año anterior, y un nuevo recorte de 0,6% en 2022 con relación a 2021. Indudablemente y en concordancia con lo mencionado en el primer apartado, el recorte de la masa salarial es el principal rubro de “recorte en cuanto a su magnitud”.

Resulta evidente que, en nuestro país, se privilegiaron los objetivos macroeconómicos de reducción del gasto público y las metas con relación al déficit fiscal por encima de las necesidades sociales demandadas. Así, fuimos uno de los países que menos recursos públicos destinó al combate de la pandemia durante el año 2020.

A los efectos de enfrentar las consecuencias provocadas y de atender la crisis sanitaria, económica y social, se creó el Fondo COVID que destinó más de 1.150 millones de dólares, 1,9% en términos del PIB, fundamentalmente orientado al mantenimiento y a la extensión de los seguros de desempleo, y a brindar transferencias sociales.

Estos recursos no solo resultaron insuficientes y tardíos a tal punto que no pudieron evitar el aumento de la pobreza y la desigualdad; ciertamente, la estrategia del gobierno fue minimizar los recursos destinados a salvaguardar a los hogares más frágiles, con transferencias monetarias que les permitieran a esas personas transitar la caída de los ingresos derivada de los problemas asociados a la pérdida de empleo o al envío al seguro de desempleo. Y su financiamiento solo fue posible fruto de importantes recortes que el gobierno decidió implementar como mecanismo de “ahorro”. En efecto, si uno compara las asignaciones presupuestales de 2020 respecto al año anterior se observa una caída global de 2% en términos reales.

Incluso si se tiene en cuenta que los principales rubros afectados por los recortes fueron las retribuciones (salarios) y la inversión, resulta sencillo entender las prioridades que tuvo en cuenta el gobierno. A modo de ejemplo, la inversión en infraestructura del sector público fue muy marginal y casi acotada, sin duda por el espacio fiscal asignado por la LUC y por la estrategia del presupuesto que requería necesariamente un ajuste de balance presupuestal.

La inversión pública se ubicó en torno al 2,2% del PIB en el año 2020 –similar a los registros de la crisis de 2002– situándose en la actualidad en niveles aún inferiores al 1,8% en términos del producto. Las proyecciones del gobierno ubican a la inversión pública en 1,9% en 2024, lo que indica la nula importancia que se le asigna si se tiene en cuenta que es de las más bajas de los últimos veinte años.

El año 2021 fue un año de crecimiento económico –por encima de las expectativas y previsiones iniciales que guiaron la Ley de Presupuesto–. Antes del 30 de junio debe ingresar el proyecto de ley de Rendición de Cuentas al parlamento, no previo a pasar por los ámbitos de negociación colectiva, tal como lo establece la ley. Es dable esperar que una vez terminada la emergencia sanitaria y las prioridades que le asignara el gobierno, se pueda abrir una nueva etapa que debería contemplar el rezago que en materia presupuestal dejó la pandemia; fundamentalmente en aquellos sectores que contribuyen más al empleo y al crecimiento sostenido.

La próxima rendición de cuentas debería allanar el camino en varios sentidos aún pendientes: en primer lugar, dar claridad sobre el cumplimiento del gobierno en materia de recuperación salarial; en segundo lugar, impulsar la reactivación de áreas fuertemente golpeadas por los recortes presupuestales que vieron afectadas sus dinámicas y la calidad de sus prestaciones.

Desde hace tiempo, FUM-TEP se viene preparando para la etapa que se inicia de cara a la próxima rendición de cuentas. Si bien el proyecto debe ingresar antes del 30 de junio para su discusión parlamentaria, aspiramos a conocer la propuesta antes, tal cual lo establece la Ley Nº 18.508 (Negociación colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público). En el marco de los ámbitos previstos debemos y podemos expresar nuestras aspiraciones y demandas, con propuestas serias y responsables tal como habitualmente FUM-TEP ha procedido a lo largo de su rica historia, y que la han ubicado en un lugar de protagonismo en la sociedad.

1 Véase Decreto Nº 20/010. En línea: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/20-2010

2 La Enseñanza solo recibió 2% de recuperación; ASSE no recibió nada. El Poder Judicial recibió un ajuste global de 7,99% (lo que podría representar en rigor: 5,9% por concepto de 100% de inflación pasada y 1,97% de recuperación).

3 Véase Decreto Nº 29/011. En línea: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/29-2011

4 El porcentaje resultante de acumular 2,0% y 2,68% establecido en el Convenio de COFE.

5 Con ello queremos expresar que es simplemente un tema aritmético, en lo conceptual tiene otras implicancias: no es lo mismo ajustar mirando el pasado, que hacerlo teniendo en cuenta el futuro. Para demostrarlo bastaría cambiar el valor del centro del rango meta, cualquier valor distinto de 5% arrojaría un resultado diferente al 100% del IPC del año anterior

6 Cabe agregar que si bien el criterio de ajuste se inicia en el Presupuesto 2010-2014, se reitera en el Presupuesto 2015-2019. Ambos del Frente Amplio.

7 En 2022, un 5,8%; en 2023, un 4,7%; en 2024, un 3,7%.

8 Incluso desde el punto de vista técnico, el correctivo surge del cociente 109,41/105,0 lo que da como resultado 4,2% (distinto a 4,41%)

9 Incluso este propio artículo 4º de la Ley Nº 19.924 lo hace para el cálculo de los correctivos a partir del año 2023.

10 El INE no publica ese dato, hay que elaborarlo a partir de lo que publica el INE que es el Índice Medio de Salarios (Nominales) del Gobierno Central, que habrá que deflactar por el IPC para de ese modo obtener el IMSR.

11 Tiene implicancias: pues si algún organismo recibió alguna partida por cualquier concepto más allá del ajuste general, afectará el promedio dando como resultado que la medición por IMSR no coincida con la realizada por el IPC.